KONSULTING DLA SEKTORA PUBLICZNEGO

20.3. ŚRODOWISKO SEKTORA PUBLICZNEGO

Większość prac konsultingowych w sektorze publicznym dotyczy dziedzin specjalistycznych i wymaga specjalistycznej wiedzy i know-how. Jednocześnie prace konsultingowe i potrzeby konsultingowe wszystkich agencji rządowych i publicznych mają określone cechy wspólne, odzwierciedlające ich publiczny charakter. Niektórym z tych cech przyjrzymy się w niniejszym podrozdziale.

PODEJMOWANIE DECYZJI W SEKTORZE PUBLICZNYM

Podejmowanie decyzji w sektorze publicznym jest procesem stanowiącym odpowiedź rządu i agencji rządowych na kwestie społeczne i administracyjne.

Kwestie społeczne dotyczą problemów lub możliwości społecznych albo gospodarczych, które wymagają kolektywnych działań społeczeństwa i oparcia się na programie lub agencji rządowej. Wszystkie programy rządowe – czy są to usługi świadczone czy aranżowane przez rząd, programy regulacyjne czy gwarancje ekonomiczne udzielane jednostkom lub firmom – wymagają starannego planowania i organizacji.

Kwestie administracyjne to problemy i możliwości związane z mechanizmem rządowym. Rząd to duży system administracyjny zorganizowany w celu świadczenia różnego rodzaju usług i tworzenia programów regulacyjnych. Jak zwykle w przypadku dużych systemów administracyjnych, ten również musi posiadać określoną strukturę organizacyjną, politykę i procedury. Musi także kontrolować funkcjonowanie wielorakich usług administracyjnych, które mają lub nie mają wpływu na społeczeństwo, jednakże ich jakość i produktywność wpływa na skuteczność i wizerunek całego sektora publicznego.

Schemat 20.1 przedstawia (uproszczony) proces stanowiący odpowiedź rządu na kwestie społeczne i administracyjne poprzez realizację określonego programu. Proces jest zainicjowany w momencie, kiedy określone kwestie pojawiają się w społeczeństwie lub w mechanizmie rządowym. Podejmowanie decyzji w sektorze publicznym składa się zwykle z czterech głównych kroków, z których każdy może wymagać pomocy konsultanta zarządczego.

Aby zrozumieć charakter danej kwestii, wymagane jest zgromadzenie danych (krok 1). Charakter wielu spraw społecznych oznacza, że kwestia jest często skomplikowana, a gromadzenie danych szeroko zakrojone. Dane mogą być gromadzone ze źródeł wtórnych lub bezpośrednio za pomocą badań albo innych metod. Szczególnie istotne jest zrozumienie rozmiarów kwestii, którą się zajmujemy, oraz elementów decyzji, które zostaną określone przez zgromadzone dane. Czynniki te warunkują zakres, głębokość i charakter gromadzenia danych, przy założeniu, że parametry są istotne dla efektywności takiego działania.

Zgromadzone dane są następnie analizowane (krok 2) w celu opracowania różnych strategii dla danego programu. Analiza tego typu znowu może być albo bardzo prosta, albo bardzo skomplikowana, w zależności od natury danego problemu.

Konsultacje z grupami interesu (krok 3) nie są niezwykłe w przypadku podejmowania decyzji publicznych, natomiast w przypadku sektora rządowego są niezmiernie ważne. Kwestie społeczne i niektóre kwestie administracyjne niezmiennie oddziałują na wielu ludzi, i to na różne sposoby. Rozpoznanie grup interesu i przeprowadzenie z nimi konsultacji, zarówno wewnętrznie w rządzie, jak i w społeczeństwie, może być bardzo istotne z punktu widzenia rozważania wariantów i końcowego powodzenia programu. Z powodu politycznego charakteru procesu podejmowania decyzji wkład tego typu może być podstawowym warunkiem dokonania odpowiedniego wyboru.

Schemat 20.1

Po zrealizowaniu trzech poprzednich kroków następuje wybór wariantu (krok 4), na podstawie którego opracowywany jest program. Ten proces selekcji jest silnie uwarunkowany opinią grup interesu, wśród których może być obecny rząd, społeczeństwo, czy też instytucje użyteczności publicznej. Dobrze przeprowadzone gromadzenie danych, analiza i konsultacje mogą zdecydowanie ułatwić podejmowanie decyzji, jednak same decyzje, w przeciwieństwie do większości decyzji sektora prywatnego, muszą odpowiadać interesom i kryteriom, z których wiele pozostaje ze sobą w konflikcie.

Kiedy decyzja jest już podjęta, należy przełożyć ją na starannie zaprojektowany program, wdrożyć, a następnie poddać ocenie. Ewaluacja może prowadzić do poprawek programu na zasadzie zmian projektowych. Konkretna inicjatywa może nie wiązać się ze wszystkimi opisanymi tu krokami procesu, jednakże z reguły istotne inicjatywy muszą podlegać całemu procesowi. Jak wskazuje schemat 20.1, proces ulega coraz większemu upolitycznieniu w miarę realizacji kolejnych etapów podejmowania decyzji.

ROLA POLITYKI

Kluczowe procesy podejmowania decyzji w sektorze publicznym to procesy polityczne, nawet jeżeli dotyczą kwestii technicznych. Pomniejsze decyzje administracyjne, zdawałoby się bez znaczenia i konsekwencji politycznych, mogą również wiązać się z kryteriami politycznymi i ulec upolitycznieniu w określonych okolicznościach. Czołowi przedstawiciele władz administracyjnych mogą nieustannie podkreślać swoją niezależność i brak stronniczości w podejmowaniu decyzji; jednakże polityka jest wszechobecna, a wpływ partii politycznych i koalicji kształtuje podejmowanie decyzji w sektorze publicznym poprzez angaże na wyższe stanowiska, reorganizację, podwyżki i cięcia budżetowe, zmiany legislacji, decyzje podejmowane przez radę ministrów oraz bardziej lub mniej bezpośrednie interwencje osobiste polityków.

W ramach działań decyzyjnych różnych rządów można zaobserwować dwie całkowicie rozbieżne tendencje.

Z jednej strony, w poszukiwaniu skuteczności i lepszych wyników wiele rządów kładzie nacisk na relatywną niezależność agencji rządowych odpowiedzialnych za określone usługi i działania ekonomiczne. Podejście tego typu jest stosowane coraz częściej w stosunku do przedsiębiorstw użyteczności publicznej.

Z drugiej strony, istnieje tendencja upolityczniania służb cywilnych i następuje wzrost liczby nominacji w sektorze publicznym dokonywanych na podstawie kryteriów politycznych. W ten sposób można umocnić niezależność i odpowiedzialność agencji za odzyskanie kosztów, jednak najwyższe władze zostały wybrane i będą oceniane na podstawie kryteriów ustalonych przez główną partię polityczną lub koalicję.

CELE SPOŁECZNE

Najważniejszym wymogiem podejmowania decyzji politycznych jest wyważenie celów gospodarczych i społecznych podczas opracowywania i wdrażania programów publicznych oraz wykorzystanie pomocy konsultantów w tym zakresie. Cele społeczne obejmują rozwój określonych regionów, promocję małych firm, tworzenie miejsc pracy i świadczeń dla grup mniejszościowych, równomierną dystrybucję kontraktów i zakupów itp.

Ramka 20.3. Relacja konsultant – klient we wspomaganiu procesów decyzyjnych

WSPARCIE KONSULTINGOWE

Czynniki tego typu nadają różnych wymiarów relacjom konsultant – klient. Niektóre elementy są podsumowane w ramce 20.3.

Skomplikowane zagadnienia sektora publicznego i relacje konsultant – klient stanowią podstawę dla dość złożonych projektów konsultingowych. Przykładowo interwencja konsultanta w dziedzinie przepisów bezpieczeństwa kolejowego jest opisana w ramce 20.4.

Ramka 20.4. Miniprzypadek: przepisy bezpieczeństwa kolejowego w Kanadzie

W Kanadzie istnieje kilka firm kolejowych zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym. Firmy te podlegają przepisom instytucji rządowych. Rząd kanadyjski przedsięwziął badania programów bezpieczeństwa kolejowego. Zasadnicze pytanie brzmiało: czy istniejące przepisy i programy są wystarczające, aby zapewnić bezpieczeństwo publiczne? Wystąpiły pewne objawy zaniepokojenia społecznego dotyczące poziomu bezpieczeństwa kanadyjskiego systemu kolejowego; zaniepokojenie to wywołały wykolejenia się pociągów, które zdarzyły się kilkakrotnie.

Konsultanci musieli zająć się wieloma aspektami społecznymi, ekonomicznymi i administracyjnymi. Obejmowały one następujące zagadnienia:

1. Jaki jest akceptowalny poziom bezpieczeństwa? Jak go zdefiniować i zmierzyć?
2. Jakie są ekonomiczne implikacje rządowych programów regulacyjnych?
3. Co należy ująć w Państwowym Programie Bezpieczeństwa Kolejowego?
4. Czy programy rządowe są odpowiednio zaprojektowane, dobrze zorganizowane, a do ich realizacji zatrudnieni są odpowiedni ludzie?
5. Jak właściwie alokować fundusze między różne programy regulacyjne, takie jak inspekcje i dochodzenia powypadkowe?
6. Jak społeczeństwo postrzega programy regulacyjne w zakresie bezpieczeństwa?

Prace konsultantów obejmowały: statystyczną analizę danych wypadkowych w celu określenia tendencji, przestudiowanie każdego z wielu programów bezpieczeństwa, ocenę i zmianę projektu w miarę potrzeb, konsultacje z instytucjami kolejowymi na temat konserwacji zapobiegawczej i innych programów bezpieczeństwa, konsultacje z grupami interesu (związki zawodowe czy grupy specjalnego zainteresowania) w celu zrozumienia ich niepokoju, (stworzenie koncepcji) podejścia metodologicznego do działań komercyjnych korporacji na rzecz bezpieczeństwa; określenie roli rządu w zarządzaniu bezpieczeństwem kolei kanadyjskich; opracowanie Państwowego Programu Bezpieczeństwa Kolejowego; zaprojektowanie programów bezpieczeństwa dla władz odpowiedzialnych za wdrażanie przepisów; opracowanie struktury organizacyjnej, poziomów zatrudnienia, klasyfikacji pracowników, budżetów dla różnych programów itp.

Konsultanci przygotowali trzynaście różnych raportów. Wszystkie podano do wiadomości publicznej. Państwowy Program Bezpieczeństwa Kolejowego analizowały instytucje kolejowe, grupy interesu, odpowiednia podkomisja parlamentarna i inni; został on zaaprobowany przez Ministerstwo Transportu. Bardzo trudno było określić granice projektu oraz odpowiedzieć na pytania typu: jaki jest akceptowalny poziom bezpieczeństwa?, a także przeanalizować je metodologicznie. Rozdzielono odpowiedzialność w ramach władz odpowiedzialnych za wdrożenie przepisów.

Podsumowując, projekt ten obrazuje typowe cechy projektu konsultingowego dla sektora publicznego.

PROCES ZAKUPU PUBLICZNEGO

Wybór i zakup usług konsultingowych czy innych towarów lub usług odbywa się w ramach zakupu publicznego i musi przebiegać zgodnie z kryteriami i zasadami stosowanymi w tej materii. Ogólny opis wyboru konsultantów zamieściliśmy w rozdziale 7 i załączniku nr 1. Co w takim razie jest typowe dla sektora publicznego?

Niezmiennie przeważa wykorzystanie formalnych, precyzyjnie określonych procedur. Najprawdopodobniej pojawi się oficjalny dokument wystosowany przez agencję rządową, opisujący procedurę i kryteria wyboru konsultanta oraz zawierający dodatkowe informacje i wskazówki, formę kontraktu itp.

Powody wykorzystywania oficjalnych procedur w sektorze publicznym są następujące:

• stworzenie równych szans dla wszystkich odpowiednich kandydatów;
• podniesienie prawdopodobieństwa rozpoznania i wyboru najbardziej odpowiedniego konsultanta;
• dokonanie selekcji „transparentnej” i mniej podatnej na krytycyzm, ograniczenie ryzyka preferencji, nepotyzmu i korupcji;
• zharmonizowanie wykorzystywanych metod oraz przekazanie dobrych doświadczeń innym departamentom rządowym i agencjom publicznym;
• podniesienie ogólnej jakości wyboru i mianowania konsultantów w złożonym środowisku sektora publicznego.[4]

Banki danych. Wiele organizacji sektora publicznego posiada banki danych, w których mogą zarejestrować się konsultanci. Banki te są ogromne i mogą zawierać dane tysięcy konsultantów i firm konsultingowych, zapisanych według dziedziny specjalizacji. W niektórych przypadkach zarejestrowanie się w odpowiednim banku jest warunkiem otrzymania zaproszenia do złożenia oferty lub ubiegania się o świadczenie usług.

Przetargi konkurencyjne. Zależnie od rozmiarów proponowanego projektu konsultingowego konsultanci i firmy konsultingowe są proszeni o składanie konkurencyjnych ofert przetargowych. Dokumentacja przetargowa musi spełniać określone wymogi: niespełnienie ich prowadzi do dyskwalifikacji oferenta. Procedury oceny tych ofert są z reguły przystosowane do rozmiarów proponowanego zadania: kryteria, a często również rezultaty są ogólnie dostępne dla oferentów.

Ograniczenia budżetowe. Mogą istnieć ścisłe ograniczenia budżetowe, limitujące rozmiar zadania i determinujące czas jego trwania.

Swoboda decyzyjna. Mimo dominacji formalnych procedur zakup usług konsultingowych przez sektor publiczny nie jest całkowicie nieelastyczny. Małe zadania mogą być zlecane na zasadzie selekcji bezpośredniej. W określonych sytuacjach konsultanci którzy w sposób satysfakcjonujący zrealizowali poprzednie zadania, mogą być zaangażowani, do świadczenia dalszych usług związanych z poprzednią pracą. W innych przypadkach stosuje się wstępną selekcję i selekcję wtórną, które powodują, że wszyscy odpowiedni kandydaci posiadają konieczne kwalifikacje.

WEWNĘTRZNE GRUPY KONSULTINGOWE

Prowadząc marketing swoich usług w sektorze publicznym, konsultanci muszą również mieć świadomość istnienia wewnętrznych grup konsultingowych w ramach organizacji sektorowych (patrz: podrozdział 2.5). Liczba tych grup zmniejsza się, jednakże wciąż działają one w wielu krajach. Niektóre z nich świadczą usługi konsultingowe klientom rządowym bezpłatnie, inne pobierają opłaty (z zasady subsydiowane). Gama usług jest zróżnicowana: niektóre grupy świadczą jedynie określone usługi, np. dotyczące personelu czy audyty, inne oferują bardzo szeroki wachlarz usług.

Procedury obowiązujące menedżerów sektora publicznego w odniesieniu do kupowania usług wewnętrznych grup konsultingowych są inne i generalnie prostsze niż stosowane w odniesieniu do zakupów z sektora prywatnego. Większość wewnętrznych grup konsultingowych uzupełnia własne zasoby poprzez zatrudnianie konsultantów z sektora prywatnego na zasadzie podzleceń; stają się one w ten sposób cennymi klientami dla konsultantów z tego sektora. Niektóre wewnętrzne grupy konsultingowe zarządzają również innymi konsultantami w imieniu agencji oraz dostarczają rządowi informacji na temat konkurencyjnych stawek konsultingowych. Wewnętrzne grupy konsultingowe bardzo rzadko są całkowicie samofinansujące, więc równie rzadko mogą stanowić kryterium rozsądnych stawek dziennych dla zatrudnianego przez rząd konsultanta.

Design (c) Studio TN

Copyright (c) 2003 SDG